Το παρακάτω κείμενο αποτελεί γραπτή απόδοση της ομιλίας του Τ.Δ. που έγινε στις 2.5.2015 κατά την Γ΄ Συνεδρία με θέμα: «Ανάπτυξη & Δικαιοσύνη», στα πλαίσια του 6ου Πανελλήνιου Συνεδρίου της Ε.Ε.Ν. e-Θέμις με θέμα: «Το Δίκαιο ως θεμέλιο μιας σύγχρονης και αναπτυσσόμενης οικονομίας».

Α. Εισαγωγικά:

1. Δεν θεωρώ ότι είναι απλά τυπική υποχρέωση, αλλά πραγματικά κάτι το ουσιαστικό και γι’ αυτό επιθυμώ να εκφράσω τα θερμά μου συγχαρητήρια στους διοργανωτές για την πραγματοποίηση του 6ου Πανελλήνιου Συνεδρίου Ε.Ε.Ν. e-Θέμις. Μετά τη χθεσινή συνεδρίαση, την οποία με πολύ ενδιαφέρον παρακολούθησα, θα προσπαθήσω να συνενώσω - ίσως καλύτερα να συνυφάνω - κάποιες δικές μου σκέψεις με αυτές των προηγούμενων συνομιλητών μου.

Ήδη ο αγαπητός κος Δημ. Αναστασόπουλος στην εισήγησή του αναφέρθηκε στο χάος και τα προβλήματα που συναντώνται στις φορολογικές και διοικητικές υποθέσεις, παρουσιάζοντας μάλιστα χαρακτηριστικά στοιχεία – παραδείγματα αλλά και ακριβή αριθμητικά δεδομένα. Ακόμη περισσότερα σχετικά και ενδιαφέροντα ζητήματα - που έχουν αναδειχθεί μέχρι σήμερα - έχει παρουσιάσει και η Πρόεδρος Εφετών και Πρόεδρος της Ένωσης Διοικητικών Δικαστών, αξ. κα Ειρήνη Γιανναδάκη – και βρίσκονται δημοσιευμένα στην ιστοσελίδα στην Ένωσης Διοικητικών Δικαστών (http://www.edd.gr/index.php/news/announcements/30-news/announcements-news/171-chairwoman-speech-2015).

2. Συνδυάζοντας τις σκέψεις του κου Δημ. Αναστασόπουλου καθώς και αυτές του κου Κ. Μαργέλη, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι η «πολυνομία» οδηγεί αναπόφευκτα στην «κακή νομοθέτηση», καθώς οι ιδιαίτερα εξειδικευμένες σχεδόν «φωτογραφικές» ρυθμίσεις κλονίζουν τον γενικό – κανονιστικό δικαιϊκό χαρακτήρα της όποιας νομοθετικής προσπάθειας. Όπως, άλλωστε τόνισε και ο Πρόεδρος του Δικηγορικού Συλλόγου Καλαμάτας κος Κ. Μαργέλης τελικά κλονίζουν και το ίδιο το κράτος δικαίου και συμπληρωματικά παρατηρώντας ότι με τη συνήθως αναγκαία έκδοση σωρείας Προεδρικών Διαταγμάτων και Υπουργικών Αποφάσεων, Κ.Υ.Α. ή Εγκυκλίων, το συμπέρασμα είναι ότι τελικά η πολιτική χάνει τα πρωτεία της νομοθετικής πρωτοβουλίας και πλέον έχουμε μία Διοίκηση που συν-νομοθετεί.

3. Σε αυτήν την περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη α) της τελευταίας αύξησης των απαιτούμενων παραβόλων για παράδειγμα και στις αιτήσεις ασφαλιστικών μέτρων στις δημόσιες συμβάσεις, (και όχι μόνο), καθώς και β) την απαίτηση καταβολής του 50% του οφειλόμενου φόρου για την άσκηση έφεσης στις φορολογικές υποθέσεις, το ερώτημα που δημιουργείται εύλογα είναι ποιος τελικά θα τολμήσει να καταβάλει το τεράστιο αυτό ζητούμενο ποσό - του δικαστικού δαπανήματος που απαιτείται - προκαταβολικά - προκειμένου να απευθυνθεί κάποιος στον δικαστή του;

Η προσβολή του δικαιώματος στη δικαστική προστασία

Β1. Υφίσταται αναμφίβολα προσβολή του θεμελιώδους δικαιώματος της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, ζήτημα με το οποίο οφείλουμε να ασχοληθούμε ιδιαίτερα στους δικηγορικούς Συλλόγους κάποια στιγμή και χαίρομαι που το έθεσε και ο εκπρόσωπος του Δ.Σ.Α. στη CCBE ο αγαπητός συνάδελφος κος Ευ. Περάκης.

2. Φρονώ δε ότι η συζήτηση για το «δικαίωμα πρόσβασης στη δικαιοσύνη», αυτό που οι Γάλλοι ονομάζουν “droit au juge”, (σε αντιδιαστολή με τη “droit au droit”), είναι επίκαιρη όσο ποτέ καθώς αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα και μάλιστα, μετά την Συνθήκη της Λισαβόνας, αποτελεί πρωτογενές πλέον ενωσιακό δίκαιο, λόγω της εφαρμογής των άρθρων του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Το δικαίωμα πρόσβασης στον Δικαστή αποτελεί το δικαίωμα στο τελευταίο καταφύγιο, - το «ultimum refugium», την τελευταία ασφαλιστική δικλίδα να προσφύγει κανείς στη δικαιοσύνη για «να ακουστεί τελικά από δικαστή», ειδικά όταν βρίσκεται απέναντι από μια ανέλεγκτη και ανεξέλεγκτη Διοίκηση. Όλα αυτά αποτελούν εισαγωγή προκειμένου να επιχειρήσω μια σύνθετη περιοδολόγηση στη δικαστική προστασία στο πεδίο των δημόσιων συμβάσεων, με αφορμή όμως το θέμα της διαφθοράς, κάνοντας και μια πρόσθετη διευκρίνιση, ότι ο τομέας των δημόσιων συμβάσεων είναι ο πλέον κρίσιμος οικονομικός τομέας – κύριος μοχλός ανάπτυξης τις τελευταίες δεκαετίες, ακριβώς λόγω των χρηματοδοτικών προγραμματικών περιόδων (Β’ Κ.Π.Σ. – Γ’ Κ.Π.Σ. – ΕΣΠΑ – νέο ΕΣΠΑ) – αλλά εξίσου προβληματικός τομέας γιατί ιδιαίτερα στον τομέα αυτό εντοπίστηκαν οι μεγαλύτερες περιπτώσεις διαφθοράς τα τελευταία χρόνια.

3. Θα αναγκαστώ να είμαι σύντομος επιχειρώντας και μια νομική περιοδολόγηση, καθώς οι δημόσιες συμβάσεις καλύπτουν μια μακρόχρονη περίοδο, χωρίς βέβαια να υπολογίσω τη νέα προγραμματική περίοδο 2015 – 2021 (ή 2016 – 2022), μιας το θέμα της διαφθοράς κατά την δική μου προσέγγιση εντοπίζεται ιδιαίτερα στην «γκρίζα ζώνη» του αξιολογικά «ουδέτερου» διοικητικού δικαίου, τονίζοντας ιδιαίτερα και σε αντίθεση με τη χθεσινή εισήγηση του αγαπητού εισαγγελικού λειτουργού αξ. κου Παναγιώτη Παναγιωτόπουλου, ότι η διαφθορά τελικά δεν είναι μόνο οι περιπτώσεις δωροδοκίας.

Διαφθορά και δημόσιες συμβάσεις

Γ1. Θα ήταν σφάλμα να θεωρήσουμε επιστημονικά ως διαφθορά μόνο τη δωροδοκία. Αναμφίβολα σε ορθή κατεύθυνση επιχειρήθηκε η πρόσφατη νομοθέτηση, ενώ έχει ξεκινήσει ο επιστημονικός αντίλογος ήδη από το προηγούμενο Σαββατοκύριακο - στις αίθουσες του Δικηγορικού Συλλόγου Αθήνας, όπου η Καθηγήτρια Μ. Καϊάφα – Γκμπάντι παρουσίασε τις νέες προτεινόμενες ρυθμίσεις στο θέμα της διαφθοράς στον δημόσιο τομέα (Συνέδριο του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης – Νομική Σχολή σε συνεργασία με την Ένωση Ελλήνων Ποινικολόγων – Αθήνα 24-25.4.2015 με θέμα: «Οικονομικό Έγκλημα και Διαφθορά στο δημόσιο τομέα. Ένα συνεκτικό σχέδιο για την αντιμετώπισή τους»), ενώ ακούστηκαν και θα ακουστούν παρατηρήσεις και για την νέα Οδηγία 2014/42, η οποία κάνει επιτρεπτή τη δήμευση και σε τρίτους, κλονίζοντας συθέμελα κλασικές αρχές του δογματικού ποινικού δικαίου. Ενδεικτικά αναφέρω ότι, ειδικά στις δημόσιες συμβάσεις, η διαφθορά μπορεί να αφορά το περιβάλλον, την κατασπατάληση πόρων, από τον Αχελώο μέχρι την SIEMENS, από τα λεωφορεία μέχρι τα εξοπλιστικά προγράμματα, από τον τελευταίο δήμο ή τους δήμους και τις περιφέρειες, μέχρι την πολεοδομία ή τις προμήθειες Υγείας ή την καθημερινή πρακτική στην αυθαίρετη δόμηση.

2. Όλη η προηγούμενη τριακονταετία περιέλαβε: τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα, το Β’ Κ.Π.Σ., το Γ’ Κ.Π.Σ., το ΕΣΠΑ, ενώ είχαμε και την περίοδο των Ολυμπιακών Αγώνων και ο ρόλος των συγχρηματοδοτούμενων έργων στην οικονομία αναδεικνύεται ως σημαντικός και για αυτό κρίνω σπουδαία την ένταξη του παρόντος θέματος σαν προβληματισμό και στη θεματική ενότητα της «ανάπτυξης», όπως έχουν κάνει οι διοργανωτές, γιατί είναι γνωστό ότι ακολουθεί μια νέα προγραμματική περίοδος του 2015 - 2021 (ήδη 2016 – 2022) και δεν γνωρίζω αν υπάρχουν πολλά success story, όπως έλεγαν κάποιοι πολιτικοί, αλλά φρονώ ότι το μόνο σίγουρο είναι ότι - εφόσον βέβαια επιθυμούμε να παραμείνουμε στην Ευρωπαϊκή Ένωση – τα μόνα βέβαια κεφάλαια που έχουμε να αναμένουμε για την όποια ανάπτυξη στη χώρα μας είναι αυτά που θα προέλθουν από την νέα προγραμματική περίοδο - του νέου ΕΣΠΑ – της περιόδου 2015 – 2020.

3. Σύμφωνα με τον M. Foucault, οφείλουμε σε κάθε περίπτωση να εντοπίσουμε και να «χαρτογραφήσουμε» τους συνολικούς θύλακες διαφθοράς «βλέποντας» δηλαδή «σκεπτόμενοι» διαφορετικά, ακριβώς γιατί με τη συγκεκριμένη παραγωγή ειδικής «νομοθεσίας», γίνεται διαχείριση της ανομίας, ενώ η οικονομική αυτή εγκληματικότητα δεν είναι τυχαίο περιστατικό ούτε έχει ατομικά χαρακτηριστικά. Στις δημόσιες συμβάσεις λοιπόν, έχουμε να αντιμετωπίσουμε ένα καινούργιο «αρχιπέλαγος» διαφθοράς.

Ακριβώς γιατί με τη συμβολή και της νομοθεσίας για το «ξέπλυμα του βρώμικου χρήματος» έχουν ήδη εντοπισθεί και βρίσκονται στις αίθουσες των δικαστηρίων πολλές υποθέσεις «διαφθοράς», ιδιαίτερα από συμβάσεις προμηθειών αλλά και εξοπλιστικά προγράμματα.

4. Αυτό που είναι ενδιαφέρον και θα πρέπει να μας προβληματίσει είναι ότι όλες οι σχετικές διοικητικές και δημόσιες συμβάσεις έχουν κριθεί ως «νόμιμες». Κυριολεκτικά όλες οι περιπτώσεις διαφθοράς για τις οποίες «βοά η Ελλάδα και το εξωτερικό», προέρχονται «τελικά» από νόμιμες δημόσιες συμβάσεις.

Αυτή είναι η λεγόμενη «γκρίζα ζώνη» ανάμεσα στο δήθεν «ουδέτερο» διοικητικό δίκαιο, το ποινικό δίκαιο και ευρύτερα την οικονομία και δεν θα αναφερθώ στις μεγάλες δημόσιες συμβάσεις παραχώρησης ή των έργων Σ.Δ.Ι.Τ., που με τη συνήθη - ευφυή τακτική της μεταγενέστερης νομοθετικής κύρωσης νομιμοποιήθηκαν και έγιναν «απρόσβλητες».

5. Ποια είναι τα χαρακτηριστικά αυτής της πρώτης περιόδου, η οποία θα έλεγα φτάνει μέχρι το χρονικό ορόσημο προ κρίσης, τα οποία αναδείχθηκαν και από τους άλλους εισηγητές ακούστηκαν; Έχουμε λοιπόν μια διοίκηση που συν - νομοθετεί για δεκαετίες, η οποία «ενώνεται» με την πολιτική μέσα από το λεγόμενο «κομματικό» κράτος και είναι γνωστό για πολλές δεκαπενταετίες, εικοσαετίες – αν ληφθεί υπόψη ότι η περιοδολόγηση αυτή ξεκινάει (έστω σχηματικά) από τη δεκαετία του 1980 και μετά, όταν η συν - νομοθετούσα Διοίκηση κυριαρχείται από τον «κομματικό στρατό», που καταλαμβάνει τις κομματικές θέσεις της Διοίκησης και στην ουσία έρχεται η πολιτική, δηλαδή το Κοινοβούλιο, να επικυρώσει τις δράσεις και τις επιλογές της Διοίκησης.

6. Θυμίζω ότι σε επίπεδο νομοθεσίας, την δεκαετία του 1980 ξεκίνησαν να ακούγονται οι περίφημοι τίτλοι νομοσχεδίων ως: «νομοσχέδια σκούπα», τα οποία δεν ήταν κάτι άλλο παρά κυριαρχικές αποφάσεις των τότε - ανά τομέα αρμοδιότητας - Υπουργών, που σκοπό είχαν να νομοθετήσουν σύνολο διαφορετικών αλλά «ειδικών περιπτώσεων», καλύπτοντας κλασικά ρουσφέτια ή με εξαιρετικές ρυθμίσεις, με την πρόφαση της «αποκατάστασης αδικιών». Ο λόγος που το αναφέρω είναι ότι τον ίδιο ακριβώς τίτλο είδαμε και σε πολύ πρόσφατο νομοθέτημα της Ελληνικής Βουλής. Άρα βλέπουμε κάποια πράγματα να εμφανίζονται με το «στοιχείο της μονιμότητας» ή της κανονικότητας. Τα επόμενα νομοσχέδια που ήρθαν μετά το 1990, μετά τα «νομοσχέδια σκούπα», ήταν οι «νόμοι- πλαίσιο». Οι νόμοι- πλαίσιο είναι αυτοί που δημιούργησαν την ανάγκη για την έκδοση σωρείας Προεδρικών Διαταγμάτων - και Υπουργικών Αποφάσεων, προκειμένου να υλοποιηθούν αλλά απαιτούσαν ακόμη και την έκδοση σωρείας Ερμηνευτικών Εγκυκλίων, οι οποίες πολλές φορές στην ουσία τροποποιούν τον ίδιο το νόμο, αλλά χωρίς την έκδοσή τους – παραμένει ανενεργός ο νόμος.

Η πρώτη περίοδος της προσωρινής δικαστικής προστασίας στις δημόσιες συμβάσεις

Δ1. Η ψήφιση των Ν. 2522/1997 και Ν. 2854/2000 (ασφ. μέτρα στις δημόσιες συμβάσεις) αποτέλεσε τομή για το διοικητικό δικονομικό δίκαιο, αναμορφώνοντας το σύστημα της προσωρινής δικαστικής προστασίας, παρέχοντας στους συμμετέχοντες στους δημόσιους διαγωνισμούς - υποψήφιους αναδόχους σοβαρότατα εχέγγυα για έγκαιρη και αποτελεσματική προσωρινή δικαστική προστασία και ουσιαστικά διασφαλίζοντας τα δικαιώματά των, τα οποία πηγάζουν από το ενωσιακό δίκαιο, «καλύπτοντας τα δικαιοκρατικά κενά της εθνικής έννομης τάξης»(1). Χωρίς όμως - πέρα από την υποχρεωτική συμμόρφωση - να γίνεται αξιοποίηση των δυνατοτήτων της νέας – τότε - Οδηγίας για την αναμόρφωση και των λοιπών εθνικών κανόνων και διατάξεων προσωρινής δικαστικής προστασίας.

2. Οι παραπάνω νόμοι αναγνώρισαν το δικαίωμα στην αποτελεσματική προσωρινή δικαστική προστασία, η οποία οφείλει να είναι έγκαιρη, δηλαδή να παρέχεται σε προσήκοντα χρόνο, δίνοντας στον εθνικό αλλά ταυτόχρονα και ενωσιακό δικαστή(2) τη δυνατότητα να διατάξει τα εκάστοτε κατάλληλα προσωρινά μέτρα, προκειμένου να αποτραπούν ανεπανόρθωτες ή δύσκολα επανορθώσιμες βλάβες στα συμφέροντα των ιδιωτών που προσφεύγουν στην προσωρινή αυτή δικαστική προστασία, μέχρι το δικαστήριο της κύριας δίκης να επιληφθεί της υπόθεσης.

3. Η προσωρινή δικαστική προστασία αποσυνδέεται πλέον από τις προϋποθέσεις του κοινού δικονομικού δικαίου (προηγούμενη άσκηση αίτησης ακύρωσης, μη επανορθώσιμη βλάβη, κ.λπ.) και στοχεύει κυριαρχικά στην ταχεία επίλυση των διαφορών, εξυπηρετώντας τόσο τα ιδιωτικά συμφέροντα των διαγωνιζομένων, όσο και το δημόσιο συμφέρον της σύναψης της σύμβασης και εκτέλεσης του έργου, που απαιτούν την αμεσότατη εκκαθάριση της διαφοράς. Έτσι η προσωρινή δικαστική προστασία είναι «επίκαιρη», αφού παρέχεται την κατάλληλη στιγμή, πριν δημιουργηθούν δυσμενείς συνέπειες, αλλά και «κατάλληλη», χωρίς να εξουδετερώνει την ανάγκη για ολοκλήρωση του έργου ή της προμήθειας.

4. Η επιτυχία του παραπάνω νομοθετικού συστήματος προσωρινής δικαστικής προστασίας αποδείχθηκε από τον συνεχώς αυξανόμενο αριθμό των αιτήσεων προσωρινής δικαστικής προστασίας που, από την ημερομηνία έναρξης εφαρμογής του νόμου και μετά, άρχισαν να κατατίθενται στα αρμόδια δικαστήρια.

5. Αμέσως με την εφαρμογή αυτού του – τότε – νέου νομοθετικού πλαισίου κατέστη προφανές ότι η προσωρινή δικαστική προστασία των Ν. 2522/1997 και Ν. 2854/2000, ήταν πια η κύρια – αν όχι η μόνη – επιλογή των ενδιαφερομένων, προκειμένου να εκκαθαρίσουν τις «διαφορές» τους με την Αναθέτουσα Αρχή, γρήγορα και αποτελεσματικά.

6. Ταυτόχρονα η νέα παραπάνω «δικονομική» διαδικασία έδωσε την ευκαιρία στο Συμβούλιο της Επικρατείας να παρουσιάσει ένα σημαντικό και πλούσιο νομολογιακό έργο, ενώ ταυτόχρονα αναδείχθηκε μια σημαντική αδυναμία από τη «διφυή» τότε δικονομική «ιδιαιτερότητα της δωσιδικίας», αποτέλεσμα της οποίας ήταν να εκδικάζονται οι αιτήσεις προσωρινής δικαστικής προστασίας που στρέφονται κατά Ανωνύμων Εταιρειών του ευρύτερου δημοσίου και όλων των Ν.Π.Ι.Δ. (με τη χαρακτηριστική πληθώρα των Αναθετουσών Αρχών που με «διαχειριστική επάρκεια» διαχειρίστηκαν και διαχειρίζονται σοβαρούς οικονομικούς, εθνικούς και ενωσιακούς πόρους) στα αστικά δικαστήρια, δηλαδή τα Μονομελή Πρωτοδικεία, όπου το «απόλυτα» σύνηθες και προβλέψιμο αποτέλεσμα ήταν η απόρριψη της αίτησης. Δημιουργώντας ένα εξαιρετικό πλαίσιο «ειδικής προστασίας» αλλά και δικαστικά «ανέλεγκτου» της δράσης των ανωνύμων εταιριών του δημόσιου και ευρύτερου δημόσιου τομέα για σειρά ετών, δηλαδή ουσιαστικά από την εφαρμογή του Ν. 2522/97 μέχρι και την 1η 1.2011, όταν άρχισε η εφαρμογή του Ν. 3886/10.

7. Άρα στην πρώτη περίοδο, αυτή προ κρίσης, έχουμε κάποια εμφανή χαρακτηριστικά, που είναι, όπως προείπα, η κακή νομοθέτηση, και επιπλέον το ανέλεγκτο της Διοίκησης, που μόλις ανέφερα, το οποίο στην συνέχεια και κατά τη διάρκεια της κρίσης μέχρι και σήμερα, γίνεται και ακαταδίωκτο. Το ανέλεγκτο της Διοίκησης είναι η κλασική θεωρία που αναπτύχθηκε από το Σ.τ.Ε. και ισχύει στο Διοικητικό Δίκαιο, σύμφωνα με την οποία το δικαστήριο δεν ελέγχει την Διοίκηση στην ουσιαστική της απόφαση. Επιπλέον, αποτελεί πάγια στάση του Σ.τ.Ε. και των Διοικητικών Δικαστηρίων να μην διατάσσουν πραγματογνωμοσύνες. Έτσι, έχουμε όχι μόνο μια υπερδιόγκωση της νομοθετούσας διοίκησης, η οποία παραμένει ανέλεγκτη, αλλά τώρα τελευταία, με τις νομοθετικές πρωτοβουλίες περί ΤΑΙΠΕΔ και Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας, έχουμε και τη νομοθέτηση του «ακαταδίωκτου» για τις πράξεις οργάνων της Διοίκησης.

Η δεύτερη περίοδος (Ν. 3886/2010) στα πλαίσια της Κρίσης • Το δημοσιονομικό δημόσιο συμφέρον και η ακριβή δικαιοσύνη

Ε1. Τι επιπρόσθετα μας ανέδειξε η κρίση; Με αφορμή τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου και τους πολυσέλιδους νόμους, που κυρώθηκαν όλοι με την διαδικασία του ενός άρθρου, φτάσαμε ουσιαστικά σε αυτό που προείπα, στην κρίση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και τελικά στην κρίση ή στην ουσιαστική ματαίωση του δικαιώματος της πρόσβασης στη δικαιοσύνη. Για να φτάσουμε, όμως, στην πρόσβαση στη δικαιοσύνη, που είναι τελικά και το μεγαλύτερο πρόβλημά μας, ειδικά για εμάς τους νομικούς, περάσαμε πρώτα - όπως νωρίτερα ανέλυσε και ο συνάδελφος κος Δ. Βερβεσσός – από την κρίση στα θεμελιώδη δικαιώματα, είχαμε δηλαδή μεγάλη κρίση στα εργασιακά, στα οικονομικά, στα ατομικά δικαιώματα και τέλος την μεγάλη κρίση στην υγεία. Πρέπει να αναφέρω ότι το μεγάλο έγκυρο ιατρικό περιοδικό, Lancet, ανέφερε χαρακτηριστικά ότι για πρώτη φορά πέρυσι και υστέρα από 40 χρόνια, είχαμε στην Ελλάδα κρούσματα ελονοσίας. Συνεπώς, πρώτα υπήρξαν τεράστια προβλήματα στα θεμελιώδη ανθρώπινα δικαιώματα για να φτάσουμε τελικά και στο δικαίωμα της πρόσβασης στην δικαιοσύνη. Και τι έγινε; Νομοθετήσαμε την ακριβή δικαιοσύνη! Αυτή είναι η ιστορία των υψηλών παράβολων (στις δημόσιες συμβάσεις): Αρχικά με μια Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (4.12.2012) και στη συνέχεια με διάταξη Νόμου (Ν. 4146/2013 και Ν. 4198/2013) επιβλήθηκε στα ασφαλιστικά μέτρα παράβολο [– αν είναι δυνατόν –] που φτάνει και το ύψος των 50.000,00 ευρώ, το οποίο μάλιστα κρίθηκε από το Σ.τ.Ε. ως συνταγματικό και μάλιστα αναλογικό, επειδή υπήρχε πλαφόν 1% στον προϋπολογισμό των διαγωνισμών των δημοσίων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (Επ.Αν.Σ.τ.Ε. (Ολ.) 136/2013).

2. Εν μέσω της οικονομικής κρίσης που τα τελευταία έτη μαστίζει την χώρα και ενώ οι οικονομικές συνθήκες για όλους τους πολίτες χειροτέρευσαν κατά τρόπο δραματικό, ο Έλληνας νομοθέτης φαίνεται να επιδόθηκε σε μία δραματική αύξηση των δικονομικών δαπανημάτων, σε τέτοιο βαθμό και με τέτοιο συστηματικό τρόπο, που αναδεικνύουν - σε δεύτερη ανάγνωση - μια σταθερή δημοσιονομική κατεύθυνση και έναν «εισπρακτικό» στόχο και όχι βέβαια αυτόν της διασφάλισης της εύρυθμης λειτουργίας των δικαστηρίων, ενώ σε μια επάλληλη ανάλυση προκύπτει - ιδιαίτερα σε κρίσιμους τομείς της οικονομίας - η σταθερή προσπάθεια παρεμπόδισης της δυνατότητας προσφυγής στη δικαστική προστασία και άρα ματαίωσης του δικαστικού ελέγχου της διοίκησης.

3. Ενδεικτικά και μόνο σαν τα σταθερά σημεία - «γεωγραφικά ίχνη» - «αποτυπώματα» της πρώτης αυτής «χαρτογράφησης», σύμφωνα με τον όρο του Michael Foucault, του τοπίου της «ακριβής» δικαιοσύνης, καταγράφονται - όπως και ανάγλυφα παρουσιάζονται μέσα από τη νομοθέτησή τους, σημεία - «ίχνη» μιας συνολικής «διάταξης της γνώσης», που δημιουργούν, με τη συνάρθρωσή τους, έναν «πυκνό ιστό» («tissu epais») σχέσεων δύναμης - εξουσίας και ουσιαστικά αποτυπώνουν ένα νέο – πρώτο – λειτουργικό «χάρτη», όπου δεν εμφανίζονται πόλεις ή κάποιες πρωτεύουσες, αλλά στον οποίον προέχει η χρηστικότητά του.(3) Ακριβώς γιατί μας ενδιαφέρει η «μελέτη» των μεταβολών που επιφέρει ο «Χάρτης» αυτός και η «ρητή ή άρρητη εμπέδωσή τους».(4)

Η «Χαρτογράφηση» της ακριβής δικαιοσύνης

Στ. 1 Σε αυτή την αναζήτηση μιας άλλης γνώσης και θεατότητας, με την καθοριστική συμβολή του «χαρτογράφου» M. Foucault, το «ρητό συνέχεται με το θεατό», μιας και ο κανόνας δικαίου ανήκει στο πεδίο της «Γνώσης»(5), δημιουργώντας ένα νέο «Πίνακα Γνώσης», με τη λειτουργική συνένωση – αποτύπωση των «αποτυπωμάτων – ιχνών» αυτών, κάνοντας το βλέμμα (και) του νομικού «πιο σύνθετο».(6)

Στ. 2 Ας παρακολουθήσουμε λοιπόν – ας συνενώσουμε – αυτά τα εμφανή νομικά «ίχνη» στο προτεινόμενο αυτό διάγραμμα – «χάρτη» της νέας «ακριβής δικαιοσύνης», που «φαίνονται» σαν «κουκίδες» του χάρτη(7) να είναι τα εξής:

• Με το άρθρο 22 του Ν. 3900/2010 επιβλήθηκε υποχρέωση του ασκούντος έφεση σε φορολογικές και τελωνειακές εν γένει διαφορές χρηματικού αντικειμένου, να καταβάλει - επί ποινή απαραδέκτου της έφεσης - ποσοστό 50% του οφειλόμενου, σύμφωνα με την πρωτόδικη απόφαση, φόρου, δασμού ή τέλους και μάλιστα επί πλέον του παραβόλου 2% που ούτως ή άλλως, σύμφωνα με το άρθρο 277 παρ. 3 του Κ.Δ.Δ., όφειλε να καταβάλει.

• Με το άρθρο 45 παρ. 1 του Ν. 3900/2010 «Εξορθολογισμός διαδικασιών και επιτάχυνση της διοικητικής δίκης και άλλες διατάξεις», με το οποίο αντικαταστάθηκαν οι παρ. 2, 3, 4 του άρθρου 277 Κ.Πολ.Δ., αυξήθηκε το παράβολο για την άσκηση αίτησης προσωρινής δικαστικής προστασίας από τα 25 € στα 100 €.

• Το ίδιο παράβολο καταβάλλεται και για την άσκηση ένστασης των άρθρων 246 και 269 Κ.Δ.Δ. και αντένστασης κατά το άρθρο 256 Κ.Δ.Δ, ανακοπής ερημοδικίας, έφεσης, αντέφεσης, αίτησης αναθεώρησης και τριτανακοπής, ενώ επιβλήθηκε για πρώτη φορά παράβολο 25 € για την άσκηση προσφυγής κατά φορέα κοινωνικής ασφάλισης.

• Με το άρθρο 8 του Ν.3900/2010 επιβλήθηκε παράβολο 100 € για την άσκηση αίτησης ακύρωσης, υπαλληλικής προσφυγής, τριτανακοπής.

• Με το ίδιο παραπάνω άρθρο 8 του Ν. 3900/2010 αυξήθηκαν τα παράβολα και στις διαδικασίες ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και συγκεκριμένα για την κατάθεση αίτησης αναίρεσης, πλην εκείνων που αφορούν διαφορές κοινωνικής ασφάλισης. Από τα 200 € το ζητούμενο παράβολο αυξήθηκε στα 250 € και για την άσκηση αίτησης ακύρωσης, έφεσης, υπαλληλικής προσφυγής, τριτανακοπής ή αίτησης αναίρεσης σε διαφορές κοινωνικής ασφάλισης από 50 € σε 150 €.

• Με το νέο Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας επιβλήθηκε υποχρέωση του ασκούντος προσφυγή σε φορολογικές και τελωνειακές εν γένει διαφορές χρηματικού αντικειμένου να καταβάλει επί ποινή απαραδέκτου της προδικαστικής προσφυγής που υποχρεωτικά πρέπει να ασκήσει πριν την προσφυγή του προς το αρμόδιο δικαστήριο ποσοστό 50% του βεβαιωμένου σε βάρος του φόρου ή / και προστίμου.

• Με τροποποίηση στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας το παράβολο για την προσφυγή, την έφεση και την αντέφεση στις φορολογικές και τελωνειακές εν γένει διαφορές ορίζεται σε ποσοστό ίσο με 2% επί του αντικειμένου της διαφοράς και φθάνει μέχρι του ποσού των 10.000 €.

• Με το άρθρο 30 του Ν. 3982/2011 « Απλοποίηση αδειοδότησης τεχν. επαγγελματικών και μεταποιητικών δραστηριοτήτων», ως προϋπόθεση της άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής κατά των αποφάσεων της αδειοδοτούσας αρχής, που επιβάλλουν διοικητικές κυρώσεις σχετικά με άδειες εγκατάστασης και λειτουργίας στις μεταποιητικές και συναφείς δραστηριότητες, θεσπίστηκε παράβολο 0,5% επί της αξίας του μηχανολογικού εξοπλισμού ή 2,5% επί της αποθηκευτικής ικανότητας της αποθήκης και μέχρι του ποσού των 1.500 €.

• Το δικαστικό ένσημο στις υποθέσεις με χρηματικό αντικείμενο (ανεξαρτήτως δικαιοδοσίας πολιτικών ή διοικητικών δικαστηρίων) επεκτάθηκε και στις αναγνωριστικές αγωγές, ενώ αυξήθηκε από ποσοστό περίπου 7 τοις χιλίοις επί του αιτούμενου χρηματικού αντικειμένου που ίσχυε προ της οικονομικής κρίσης σε ποσοστό 1,1 περίπου τοις εκατό.

• Επιβλήθηκε για πρώτη φορά πάγιο παράβολο στην άσκηση έφεσης 200 €, στην άσκηση αναίρεσης 300 € στις πολιτικές δίκες και στην άσκηση αναψηλάφισης 400 €, με εξαίρεση τις υποθέσεις διατροφής, αυτοκινητικών διαφορών και εργατικών, ως επίσης και 100 € στην αίτηση εξαίρεσης δικαστή.

• Αυξήθηκε το παράβολο για την άσκηση μήνυσης ή έγκλησης, ως και το παράβολο παράστασης πολιτικής αγωγής από 10 € σε 100 € και 50 € αντίστοιχα.(8)

• Επιβλήθηκε για πρώτη φορά παράβολο για την άσκηση προσφυγής κατά απορριπτικής της έγκλησης εισαγγελικής διάταξης και κατά κλητήριου θεσπίσματος ποσού 300 €.

• Οι ελάχιστες δαπάνες που καλείται να πληρωθούν στις περιπτώσεις ποινικών δικαστηρίων διπλασιάστηκαν στα Πταισματοδικεία, Πλημμελειοδικεία, Πενταμελή Εφετεία και Μικτά Ορκωτά Εφετεία, ενώ τριπλασιάστηκαν στα Τριμελή Εφετεία Κακουργημάτων και Μικτά Ορκωτά Δικαστήρια.

• Επιβλήθηκε παράβολο για την κατάθεση αίτησης για δίκαιη ικανοποίηση λόγω υπερβολικής καθυστέρησης της Δικαιοσύνης, ποσού 200 €. Πρέπει να σημειωθεί εδώ ότι με τα άρθρα 53, 55 και 57 παρ. 3 Ν. 4055/2012 «Δίκαιη δίκη και εύλογη διάρκεια αυτής» προβλέφθηκε η δυνατότητα επιβολής δαπάνης υπέρ του Δημοσίου μέχρι και 1.000 € σε περίπτωση ήττας του διαδίκου κατ’ ουσίαν, η οποία μπορεί να αυξηθεί μέχρι και 2.000 € σε περίπτωση απόρριψης της αίτησης ως προφανώς απαράδεκτης ή αβάσιμης. Βέβαια ουδεμία αντίστοιχη επιβολή δαπάνης προβλέφθηκε ή προβλέπεται κατά του Δημοσίου για τη «συμπεριφορά» του στη δίκη.

Στ. 3 Πέραν των παραπάνω δικονομικών δαπανημάτων θεσπίστηκαν και περαιτέρω διατάξεις που στην πραγματικότητα αυξάνουν το κόστος της πρόσβασης στη Δικαιοσύνη, ουσιαστικά παρεμποδίζουν την πρόσβαση στο δικαστή, αλλά και αποδεικνύουν το στόχο για άμεση είσπραξη χρημάτων.

Όλως ενδεικτικά:

• Με τροποποίηση στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας υποχρεώθηκε ο διοικούμενος που ασκεί αγωγή να την επιδίδει με δικαστικό επιμελητή, προκειμένου να επέλθουν οι ουσιαστικού δικαίου συνέπειες της άσκησης αυτής.

• Το ευεργέτημα της πενίας περιορίστηκε, ώστε να μην καταλαμβάνει πλέον τα δικαιώματα των πραγματογνωμόνων.

• Το ποσοστό προσαύξησης κατά την είσπραξη ποσών επιβαλλόμενων σε χρήμα ποινών και ποσών που προκύπτουν από τη μετατροπή στερητικών της ελευθερίας ποινών αυξήθηκε από 97% σε 110%.

• Αυξήθηκαν οι δικαστικές δαπάνες που επιδικάζονται από τα ποινικά δικαστήρια, ως επίσης και τα έξοδα ανάκλησης των εγκλήσεων.

• Επιβλήθηκε Φ.Π.Α. 23% σε όλες τις αμοιβές των λειτουργών που συνάπτονται με τη Δικαιοσύνη: δικηγόρων, δικαστικών επιμελητών, συμβολαιογράφων.

• Αυξήθηκαν όλα τα τέλη (ένσημα υπέρ ΤΝ, ΤΑΧΔΙΚ, ΤΥΔ), ως και πολλές από τις «τιμές αναφοράς», δηλαδή τις τεκμαιρόμενες ως εισπραττόμενες αμοιβές από τους δικηγόρους, με συνέπεια την αντίστοιχη αύξηση του κόστους πρόσληψης δικηγόρου.

4. Όλες οι παραπάνω αυξήσεις πραγματοποιήθηκαν ευθέως δυσανάλογα με τις διαμορφούμενες «οικονομικές συνθήκες», οι οποίες στιγματίστηκαν από τη μείωση των μισθών και συντάξεων, τόσο στον ιδιωτικό όσο και στο δημόσιο τομέα, την αύξηση των φορολογικών βαρών και υποχρεώσεων, την πρόσφατη επιβολή των capital controls, την αύξηση του κόστους ζωής και τη σημαντική μείωση του βιοτικού επιπέδου των πολιτών.

Η περιπέτεια του δημοσιονομικού ελέγχου και η «συγγνωστή πλάνη»

Ζ1. Να τονίσω ότι το ανέλεγκτο των δημοσίων συμβάσεων - που όπως προείπα έχει εξελιχθεί και σε «ακαταδίωκτο» - , όπως χαρακτηριστικά και με επιτυχία ανέφερε ο επίτιμος Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου κος Γ. Κούρτης, όπως έχει γίνει στις δημόσιες συμβάσεις, με τα μεγάλα όρια – κατώφλια για τον έλεγχο - που συνεχώς αυξάνονται. Χαρακτηριστικά θα σας πω ότι ένας Διοικητής μιας Α.Ε. (του ευρύτερου Δημόσιου τομέα), γνωρίζοντας ότι το όριο ελέγχου από το Ε.Σ. μιας μεγάλης δημόσιας σύμβασης είναι στα 5.000.000 € θα ήταν «αφελής» να προκηρύξει έργο για τέτοιο ποσό, όμως δεν θα είχε κανένα απολύτως πρόβλημα, αν το ποσό αυτό τελικά προσδιοριζόταν στα 4.900.000 €. Ας το ονομάσουμε το παιχνίδι των υψηλών ορίων γιατί:

2. Παράλληλα ο στόχος του «ανέγγιχτου» επιτυγχάνεται και με τη νομοθετική θέσπιση - κάθε φορά και υψηλότερων «ορίων» – για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη ή στο δικαστικό, εν προκειμένω το δημοσιονομικό έλεγχο και σαν παράδειγμα και μόνο αναφέρονται τα όρια ελέγχου για τις δημόσιες συμβάσεις από το Ελεγκτικό Συνέδριο, που έχουν διαμορφωθεί σταθερά όλο και υψηλότερα.(9)

Έτσι από το ελάχιστο όριο του ενός εκατομμυρίου (1.000.000) ευρώ, άνω του οποίου οι δημόσιες συμβάσεις υπάγονταν στον υποχρεωτικό προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου (άρθρο 12 παρ. 27 Ν. 3310/2005), το έτος 2013 με το νέο νόμο για το Ελεγκτικό Συνέδριο και συγκεκριμένα με το άρθρο 35 του Ν. 4129/2013, οι συγχρηματοδοτούμενες από την Ευρωπαϊκή Ένωση δημόσιες συμβάσεις, οι οποίες αποτελούν τη συντριπτική πλειοψηφία, αν όχι το σύνολο των συναπτόμενων σήμερα δημοσίων συμβάσεων, απέκτησαν ειδικό – εξαιρετικό όριο, ανερχόμενο στο ποσό των πέντε εκατομμυρίων ευρώ (5.000.000 €).

Ειδικά δε οι προγραμματικές συμβάσεις που συνάπτονται μεταξύ δύο αναθετουσών αρχών και αφορούν την εκτέλεση συγχρηματοδοτούμενων έργων, έχουν αυξημένο όριο στο ποσό των δέκα εκατομμυρίων ευρώ (10.000.000 €).

Λίγο αργότερα και με το άρθρο 73 παρ. 1 του Ν. 4146/2013 τροποποιήθηκαν εκ νέου οι ανωτέρω διατάξεις, ώστε το χρηματικό όριο του προσυμβατικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου να ανέρχεται πλέον για όλες τις συγχρηματοδοτούμενες συμβάσεις προμηθειών, υπηρεσιών και έργων στο ποσό των δέκα εκατομμυρίων ευρώ (10.000.000 €), ενώ πρέπει να θεωρηθεί ως απόλυτο βέβαιο – σαν «σταθερή αξία» ότι σε περίπτωση που κάποια Διοίκηση π.χ. το Δ.Σ. μιας Α.Ε. του ευρύτερου «δημόσιου τομέα» προγραμματίζει και αναγκαία προϋπολογίζει ένα δημόσιο διαγωνισμό ενός έργου ή μιας υπηρεσίας και γνωρίζοντας ότι το όριο ελέγχου των σχετικών δημόσιων συμβάσεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει ανέλθει (για παράδειγμα) στα 5.000.000,00 €, με «χαρακτηριστική άνεση», αλλά και απολύτως νόμιμα, γιατί όπως προαναφέρθηκε η ουσιαστική κρίση για την «υπηρεσιακή ανάγκη» είναι «ανέλεγκτη», το έργο αυτό θα προκηρυχθεί, με σχεδόν απόλυτη βεβαιότητα, με ύψος προϋπολογισμού τα 4.900.00,00 €, ακριβώς για να αποφευχθεί ο προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο.

3. Αν στο σημείο αυτό προστεθεί σαν συμπλήρωση των «ιχνών» του ιστού αυτού της χαρτογράφησης και οι διατάξεις με τις οποίες δεν επιτρέπεται δεύτερος βαθμός κρίσης, αλλά και τίθεται όριο για την άσκηση αναίρεσης στις δημόσιες συμβάσεις και με το «νέο» παράβολο που φθάνει μέχρι τις 50.000,00 € για την άσκηση ασφαλιστικών μέτρων - προσωρινή δικαστική προστασία στις δημόσιες συμβάσεις, τότε γίνεται πλέον κατανοητό το με απόλυτη νομική κατασκευή και αλλά και «νόμιμη» θωράκιση «ανέλεγκτο» της Δημόσιας Διοίκησης.

Προβλήματα στον έλεγχο της νομιμότητας(10) και κατά τούτο στον εντοπισμό περιπτώσεων διαφθοράς στα πλαίσια της δράσης της δημόσιας διοίκησης εντοπίζονται και στην προβλεπόμενη ελεγκτική διαδικασία εξωτερικού ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο, ως μηχανισμού διασφάλισης και καθολικού ελέγχου της τήρησης ιδιαίτερα της νομιμότητας των διαγωνιστικών διαδικασιών και της διοικητικής δράσης, με γνώμονα ιδιαίτερα τη δημοσιονομική νομιμότητα.

4. Ειδικότερα με το άρθρο 98 παρ. β του Συντάγματος ο έλεγχος αυτός απέκτησε και συνταγματικό έρεισμα. Σε συνδυασμό δε με το άρθρο 1 παρ. 1 περ. θ και το άρθρο 35 παρ. 1 του Ν. 4129/2013 «Κύρωση του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο» (Φ.Ε.Κ. Α΄ 52/2013), ορίζεται ότι για τις δημόσιες συμβάσεις μεγάλης προϋπολογιζόμενης δαπάνης διενεργείται υποχρεωτικός έλεγχος νομιμότητας της οικείας σύμβασης, πριν τη σύναψή της από Κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Ο παραπάνω προληπτικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου έχει νομοθετηθεί ως μια επιπλέον δικλίδα ασφαλείας στην τήρηση της νομιμότητας των διαγωνιστικών διαδικασιών για τις δημόσιες συμβάσεις, χωρίς βέβαια να μπορεί να ελεγχθεί, σύμφωνα με τα προαναφερθέντα η σκοπιμότητα των πράξεων της Αναθέτουσας Αρχής.

5. Η δικλίδα όμως αυτή ασφαλείας έχει αποδειχθεί επανειλημμένως διάτρητη. Και τούτο μέσω μιας ιδιόμορφης και αμφιβόλου νομικής ορθότητας νομολογιακής κατασκευής, που αναπτύχθηκε από το Ε.Σ., εκείνης της «συγγνωστής πλάνης» (πρβλ. ενδεικτικά Πράξη 109/2005(11) και 110/2007(12) Τμήμα Ⅵ – Ελ. Συν. Ⅵ Τμήμα 208/2012, Ⅵ Τμήμα 2/2008, Ⅵ Τμήμα 43/2008 κ.α.).

Μέσω της νομολογιακής αυτής κατασκευής, το Ελεγκτικό Συνέδριο, παρά το ότι συχνά εντοπίζει παραβάσεις της νομιμότητας στην εκάστοτε ελεγχόμενη διαγωνιστική διαδικασία, επιτρέπει τελικά την υπογραφή της σύμβασης, εκτιμώντας ότι η Διοίκηση παραβίασε την κείμενη νομοθεσία χωρίς σκοπιμότητα, δηλαδή χωρίς πρόθεση καταπάτησης του νόμου αλλά «κατά λάθος», από πεπλανημένη πεποίθηση, δηλαδή από «συγγνωστή πλάνη».

Το κατά τα παραπάνω «επιτρεπτό» τελικά των παραβιάσεων της Διοίκησης, με την αιτιολογία ότι έγιναν από «λάθος», χωρίς να προσδιορίζεται ειδικά η όποια «ασάφεια» του νόμου, πέραν του ότι στερείται παντελώς νομικού ερείσματος, ουσιαστικά δίνει το έναυσμα για περαιτέρω παραβιάσεις της νομοθεσίας εκ μέρους της Διοίκησης, σε βάρος του δημοσίου συμφέροντος, προσβάλλοντας κατάφωρα τόσο την αρχή της τυπικότητας που διέπει τους δημόσιους διαγωνισμούς, όσο και την αρχή της νομιμότητας που διέπει ολόκληρο το διοικητικό δίκαιο και που εν προκειμένω με νομολογιακή κατασκευή «σχετικοποιείται»(13).

Ανοίγει δε ουσιαστικά την «πόρτα» στη διαφθορά δίνοντας «μια ακόμη ευκαιρία να σωθεί» ο υπό κρίση διαγωνισμός, αλλά και διακηρύσσοντας μάλλον πανηγυρικά ότι οι παραβιάσεις της νομοθεσίας εκ μέρους των διοικητικών υπαλλήλων «τελικά, ίσως, μπορεί και να επιτραπούν».

6. Πάντως από όλη την πολυετή αλλά και νομολογιακή σύγκρουση για το ρόλο και τη φύση του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ιδιαίτερα στις αναθέσεις δημοσίων συμβάσεων, παρατηρούνται τα εξής:

• Απαιτήθηκε σχεδόν μια δεκαετία για να διευκρινισθεί ότι ο προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν αποτελεί άσκηση δικαιοδοτικής λειτουργίας.(14)

• Με συνεχείς «νομοθετικές πρωτοβουλίες» υπήρξαν στοιχεία περιορισμού του ελέγχου, όπως για παράδειγμα η ρύθμιση του άρθρου 73 του Ν. 4146/2013 που περιορίζει το δικαίωμα στην άσκηση αίτησης ανάκλησης μόνο στις περιπτώσεις, όπου κωλύεται η υπογραφή της σύμβασης, ενώ αντίθετα στερεί το δικαίωμα στους λοιπούς συμμετέχοντες να καταγγείλουν γραπτά «όσα πιθανά διέλαθαν» της προσοχής της Αναθέτουσας Αρχής, στερούμενοι το δικαίωμα αυτό στον ούτως ή άλλως αυτεπάγγελτο, αλλά και υποχρεωτικά καθολικό και πλήρη προσυμβατικό έλεγχο.

• Αντί δε να επεκτείνεται ο έλεγχος αυτός στο σύνολο των πράξεων - της δράσης της διοίκησης, εντούτοις «αυτοπεριορίζεται» συνήθως - όπως προκύπτει από τη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου - στα θέματα που είτε δημιουργήθηκαν με διαφωνίες μελών επιτροπών ή προέκυψαν μετά από ενστάσεις ή προσφυγές συμμετεχόντων.(15)

• Αντί, όπως φυσιολογικά θα ανεμένετο, να διευρυνθεί και να τεκμηριωθεί ο διενεργούμενος έλεγχος, με ανάπτυξη στο Ελεγκτικό Συνέδριο μηχανισμών υποστήριξης με ειδικούς επιστήμονες – εμπειρογνώμονες, ειδικούς οικονομολόγους – τεχνικούς συμβούλους που θα αναδείκνυαν το Ελεγκτικό Συνέδριο σε κορυφαίο ουσιαστικό ελεγκτικό θεσμό, σύμφωνα με τα διεθνή δημοσιονομικά ελεγκτικά πρότυπα, ώστε να αποδίδονται ουσιαστικά αποτελέσματα στον κρίσιμο τομέα του ελέγχου της συμβατικής δράσης της εξουσίας, εντούτοις κατασπαταλήθηκαν πόροι και ιδιαίτερα χρόνος στη διερεύνηση της φύσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ενώ ταυτόχρονα συνεχίζεται με νέες ρυθμίσεις του «νομοθέτη» η «εντύπωση», της «δικαστηριακής δομής» και «δικαιοδοτικής» λειτουργίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, με τη θέσπιση και νέου βαθμού – αυτού της αναίρεσης στο Ελεγκτικό Συνέδριο(16) - που ακολουθεί βέβαια την περίπτωση που ήθελε τυχόν «χαθεί» - παρ’ ελπίδα - η ασκηθείσα αίτηση ανάκλησης.

7. Συνεπώς, η κακή νομοθέτηση, η πολυνομία, οι ειδικοί νόμοι, η συν-νομοθετούσα διοίκηση και τώρα τελευταία, η «ακριβή» δικαιοσύνη, ιδιαίτερα στις περιπτώσεις διαφθοράς των μεγάλων δημοσίων συμβάσεων, μαζί με τις δρακόντειες προϋποθέσεις παραδεκτού και βασίμου, που μπαίνουν πλέον σε κάθε νομοθέτημα, μας δημιουργούν ένα τεράστιο προβληματισμό ως προς το τι γίνεται για αυτόν τον κρίσιμο τομέα της οικονομίας.

Επιλεγόμενα

Η. Συμπερασματικά μόνο θα ήθελα να διατυπώσω κάποιες ιδέες και κάποιες προτάσεις:

1. Στις δημόσιες συμβάσεις, επειδή ακριβώς έχουμε πεδίο ενωσιακού δικαίου, καλό θα ήταν οι νομικοί και οι δικηγόροι να ξεκινήσουν να προβληματίζονται, όχι τόσο για τον έλεγχο συνταγματικότητας, αλλά κυρίως για τον έλεγχο συμβατότητας και φρονώ ότι μιας και απευθυνόμαστε πλέον, μετά τη συνθήκη Λισσαβόνας στους Έλληνες δικαστές με την ιδιότητα του κοινοτικού δικαστή, να μην ξεχνάμε, ότι ο πρωτοβάθμιος δικαστής είναι ο «κοινός» ενωσιακός δικαστής πλέον στην χώρα μας και πιστεύω ότι πρέπει να προτείνουμε και να προβάλλουμε τον έλεγχο συμβατότητας στις δημόσιες συμβάσεις, νοείται πριν από τον όποιο έλεγχο της συνταγματικότητας.

2. Είναι πολύ σημαντικό να ξεκινήσουμε να ξανασχεδιάζουμε την οικονομία – όχι με κανόνες της αγοράς - και εδώ θα χρειαστεί η καλή συνεργασία των νομικών με τους οικονομικούς συμβούλους, καθώς οι δημόσιες συμβάσεις πρέπει να έχουν ουσιαστικό προγραμματισμό και κυρίως, νομοθετημένο απολογισμό και λογοδοσία αλλάζοντας την προοπτική μας ως προς το πραγματικό δημόσιο συμφέρον.

3. Έχοντας προσωπική εμπειρία πολλών χρόνων σαν νομικός σύμβουλος σε ένα μεγάλο δημόσιο έργο, θα προσπαθήσω να χρησιμοποιήσω σαν εργαλείο τη θεωρία της gestalt, λέγοντας το εξής: το έργο αυτό το οποίο τελικά απεδειχθεί ότι είχε πολύ μεγάλη περιβαλλοντολογική αξία, ήταν το έργο του βιολογικού καθαρισμού της Αττικής στη νήσο της Ψυττάλειας. Αυτό όμως το μεγάλο δημόσιο έργο δεν είναι μόνο το σύνολο που προκύπτει αθροίζοντας απλά τις τέσσερις μεγάλες διακηρύξεις – συμβάσεις οι οποίες το υλοποίησαν, είναι κάτι πολύ παραπάνω - σαν αποτέλεσμα στην οικονομία, στην κοινωνία, στο περιβάλλον.

Επομένως αξίζει μια άλλη (σχεδόν ολιστική) αντίληψη για το σύνολο για τα ευρωπαϊκά – κοινοτικά προγράμματα καθόσον έχουμε ένα gestalt(17), γιατί το συνολικό αποτέλεσμα – το όλο πρέπει να είναι τελικά πολύ μεγαλύτερο από το άθροισμα των επιμέρους στοιχείων που το αποτελούν και αυτό μας κάνει να καταλάβουμε την έννοια της χρησιμότητας ενός καλοσχεδιασμένου, με προγραμματισμό και με απολογισμό δημόσιου έργου.

Άρα πρέπει να απομακρυνθούμε από την έννοια του δημόσιου συμφέροντος, που φτάσαμε να θεωρούμε ότι είναι μόνο το δημοσιοοικονομικό συμφέρον, και να ξανακατανοήσουμε αυτή την έννοια που και η Ευρώπη χρησιμοποιεί: το γενικό καλό. Σε αυτό το σημείο προτείνω να χρησιμοποιήσουμε αναγκαστικά σαν εργαλεία τις θεωρίες των κοινοτιστών, όπως τις διατύπωσε ο Καθ. Michael Sandler, γιατί πρέπει να δούμε τον ρόλο ακριβώς του δημοσίου συμφέροντος ανάμεσα στο lawful και στο fairness, έτσι ώστε να καταλήξουμε, στο «τι είναι τελικά το σωστό». Αυτή είναι η προτεινόμενη από εμένα ερμηνεία που μας οδηγεί στο δημόσιο συμφέρον σαν κοινό καλό.(18)

4. Μια ακόμα παρατήρηση, σύμφωνα με όσα άκουσα και από τους αγαπητούς καθηγητές που μίλησαν προηγούμενα και αφορούν εμάς τους νομικούς, ιδιαίτερα όταν εμπλεκόμαστε σε μεγάλες δημόσιες συμβάσεις, σε έργα στις προμήθειες και σε δημόσιους διαγωνισμούς: Αυτό το καθήκον υποχρέωσης της αλήθειας που έχουμε και σας υπενθυμίζω ότι αφορά αυτό το οποίο οι αρχαίοι Έλληνες ονόμαζαν «παρρησία». Για πάρα πολλές δεκαετίες οι Έλληνες νομικοί ασχολήθηκαν με την ισηγορία, δηλαδή το δικαίωμα καθενός να μιλάει όσο και ο άλλος (και να ακούει τον άλλο). Ξεχάσαμε εντελώς την παρρησία – δηλαδή το θάρρος να λες την αλήθεια.

5. Μια τελική παρατήρηση – πρόταση – παράκληση προς τον αγαπητό συνάδελφο κο Δημ. Αναστασόπουλο: Τα όσα σήμερα ανέφερα για το θεμελιώδες δικαίωμα της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, θα ήθελα να αποτελέσουν την έναρξη ενός γόνιμου δημόσιου διάλογου. Μπορεί σήμερα να είμαι ομιλητής ενώπιόν σας στην συνεδρία με θέμα «Ανάπτυξη και Δικαιοσύνη», αλλά θα ήθελα στην πραγματικότητα να είναι «Ανάπτυξη Με Δικαιοσύνη».

1. Βλ. Κωνσταντίνο Θ. Γιαννακόπουλο, «Η επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων», εκδ. Σάκκουλα Α.Ε., σελ. 129 επ.

2. Η διπλή λειτουργικότητα του εθνικού αλλά και ενωσιακού δικαστή του κοινού δικαίου («Dédoublement fonctionnel»).

3. Βλ. και G. Deleuze: Michel Foucault, Un nouveau cartographe, Critique 1975, σελ. 1223-26, Βλ. και Ν. Σκανδάμη «Κράτος, δίκαιο και κοινωνία στην Ενοποιημένη Ευρώπη - Διεπιστημονικές προσεγγίσεις με άξονα το Δίκαιο», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1994, σελ. 364.

4. Βλ. Αντώνη Λιάκο: «Πως στοχάστηκαν το έθνος αυτοί που ήθελαν να αλλάξουν τον κόσμο;», εκδ. Πόλις, 2005, σελ. 10.

5. Βλ. και Νίκο Σκανδάμη, ο.π., σελ. 366-367.

6. Βλ. και Νίκο Σκανδάμη, ο.π., σελ. 383.

7. Βλ. και Benedict Richard Anderson, «Φαντασιακές Κοινότητες», εκδ. Νεφέλη 1997, σελ. 254.

8. Η μεγάλη αύξηση του παραβόλου της έγκλησης κρίθηκε και αυτή συνταγματική με τη με αριθμό 4789/2014 απόφαση του Σ.τ.Ε. (Τμ. Β΄): σκ. 10 «... γιατί ανάμεσα σε άλλα «η αύξηση στο ποσό των 100 €, που εισήχθη με την επίδικη ρύθμιση προς αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση του φαινομένου αυτού (ενν. υπερφόρτωση των δικαστηρίων με καταχρηστικά ή αβάσιμα βοηθήματα) είναι μεν μεγάλη, όχι όμως τέτοιου ύψους, ώστε να παρεμποδίζει ουσιωδώς και μάλιστα κατά τρόπο ασυμβίβαστο προς τις συνταγματικές διατάξεις περί ισότητας, το δικαίωμα δικαστικής ακροάσεως, ενόψει του ότι για τον μέσο πολίτη, η υποβολή μήνυσης δεν αποτελεί κατά κοινή πείρα ιδιαίτερα συχνή πρακτική».

9. Χαρακτηριστική και η εισήγηση του Γεώργιου – Σταύρου Ι. Κούρτη επιτ. Προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου με θέμα: «Η συμβολή του Ε.Σ. στην οικονομική ανάπτυξη και την καταπολέμηση της διαφθοράς» στο 6ο Πανελλήνιο Συνέδριο E- themis – 1.5.2015 όπου πρότεινε την κατάργηση των ορίων αυτών στον προσυμβατικό έλεγχο των δημόσιων συμβάσεων».

10. Προαιρετικός με το Ν. 2145/1993 και υποχρεωτικός με το Ν. 2741/1999.

11. Βλ. Π. Δέγλερη «Δίκαιο Προμηθειών και Υπηρεσιών Δημοσίου», Τόμος Ⅱ, εκδ. Σάκκουλα Α.Ε., 2009.

12. Βλ. Π. Δέγλερη ο.π σελ. 877.

13. Βλ. και Χρήστο Π. Δετσαρίδη: «Η συνδρομή συγγνωστής πλάνης της αναθέτουσας αρχής ως κριτήριο ελέγχου των δημοσίων συμβάσεων», σε Εφημ.Δ.Δ. - 5/2014, σελ. 647.

14. Βλ. Επ.Αν.Σ.τ.Ε. 311/2012 σε Π. Δέγλερη: «Η προσωρινή Δικαστική προστασία στις δημόσιες συμβάσεις», σελ. 304 επ. και Επ.Αν.Σ.τ.Ε. 249/2011, σελ. 307 επ.

15. Βλ. Κωνσταντίνο Θ. Γιαννακόπουλο: «Η σχέση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας από το Ε.Σ. με άλλες μορφές ελέγχου νομιμότητας της ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων στην εθνική έννομη τάξη», Εφημ.Δ.Δ. 4/2013, σελ. 457.

16. Άρθρο 86 Νόμου 4129/2013 (Φ.Ε.Κ. Α΄52/28.2.2013)

17. Βλ. Δ. Νανόπουλο – Γ. Μπαμπινιώτη, «Από την κοσμογονία στη γλωσσογονία – Μια συν-συζήτηση», εκδ. Καστανιώτη, 2010, σελ. 189.

18. Βλ. του M. J. Sandel, «Ο Φιλελευθερισμός και τα όρια της Δικαιοσύνης», εκδ. Πόλις, 2003, σελ. 20, επ.